福山2020新文:社会治理的传播维度——美国和欧洲媒体监管比较
2020-12-30 19:26:11
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Political理论志

福山2020新文:社会治理的传播维度——美国和欧洲媒体监管比较

本期简介:该书由斯坦福教授Nathaniel Persily和纽约大学教授Joshua A. Tucker编写,邀请十多位研究社交媒体及信息传播的社科学者来总结他们最新研究成果。我们摘取其中一章编译,本章作者为弗朗西斯·福山和Andrew Grotto。

作者单位:弗朗西斯·福山,斯坦福大学 Freeman Spogil Institute, Andrew Grotto, 斯坦福大学 Freeman Spogil Institute

文献来源:Fukuyama, F and Grotto, A. (2020). “Comparative Media Regulation in the United States and Europe” in Persily, N. and Tucker, J. A. (eds) Social Media and Democracy: The State of the Field, Prospects for Reform. Cambridge: Cambridge University Press.

引言

关于网络对全球民主影响的讨论中,政府监管社交媒体被看作假新闻、仇恨言论、阴谋论等问题的解决方法。本章将自由民主国家对网络内容进行监管的努力,放入更广泛的传统媒体监管视角中。各国的监管方式非常不同,而且新的网络法规在很多方面都是对现有媒体法规的延伸。我们的结论是在美国案例中,内容监管很难在政治上实现,而反垄断是替代方法。

民主国家通常不像威权政权那样,通过国家的审查制度来监管言论。相反,他们往往是间接的,包括通过许可来控制媒体渠道的进入;管理收入来源来支持私营媒体;就内容设置广泛指引;通过公共电视及其他方法推广内容等。媒体监管的另一种方法是反垄断。思想市场中,思想的公平竞争部分取决于承载思想的平台间有意义的竞争。因此,媒体多元化是对抗宣传、蛊惑和极端主义的弹性源泉。在大多数民主国家,印刷媒体没被广泛管制,因为这些市场通常是分散的、竞争的。而广播媒体特别是电视受到更严格的管制,因为广播公司以前是寡头或垄断地位。由于google等大型平台在内容方面的影响比印刷媒体大得多,国家采取反垄断行动来增加平台数量,减少互联网巨头的影响力。

法国和德国的媒体治理

法国和德国在媒体多元主义概念上,尤其是国家角色上,存在不同。Hallin and Mancini(2004)提出一个比较民主国家媒体体系的框架,并描述了政治制度与媒体关系的三个模型:极化多元主义、民主法团主义和自由主义。极化多元主义的国家(法国、希腊、意大利、西班牙)特点是,精英导向的印刷媒体发行量较小,而广播媒体更受欢迎。这些国家的新闻自由和商业媒体发展相对较晚。媒体和政治之间的联系持久且相互加强。国家在管理、拥有和资助媒体方面发挥很大作用,而公共广播往往被政治化。民主法团主义国家(奥地利、比利时、丹麦、芬兰、德国等)则经历了新闻自由的早期发展和健全的商业媒体。媒体被认为是一种值得国家支持的重要社会制度,具有高度的专业性和正式组织性。这些国家有自由民主的悠久传统(德国是一个显著例外)和组织良好的社会团体。自由主义国家包括加拿大,美国和英国。他们也有强大的新闻自由传统和发展。然而与民主的社团主义者不同,国家的作用通常有限,媒体主要由市场力量塑造,而非党派或意识形态。

法国和德国都将媒体多元化看作基本的政策目标。但对法国来说,媒体多元化不仅是竞争的媒体市场,还意味在由美国文化主导的全球媒体市场上,向法国公民维护和传递法语和其他政治文化价值观。法国更倾向于通过补贴和内容要求,用政策和国家资源导向来促进内容,而不是直接审查。对德国来说,媒体多元化被视为抵御极权主义回归。德国不像法国那样建立国家级的公共广播机构,而是在州一级组织和管理公共广播。这种分散的组织结构是二战后同盟国强加给德国的,目的是防止任何单一政治角色垄断媒体权力。

印刷媒体方面,法国政府对报纸有一套复杂的补贴体系,使许多报纸得以生存。然而,德国没有直接补贴的传统,政府的支持仅限于一些间接措施比如税收优惠待遇。这些例子突出了法国和德国在国家促进媒体多元化的不同作用。法国倾向于让国家发挥更直接、更干涉主义的作用,以推动强调法国民族和文化价值观的特殊媒体多元化。其媒体管理方式的显著特征是强烈的国家统制倾向。而德国有意避免了类似的直接干预,担心政府可能滥用权力以追求狭隘的目的,破坏多元主义。

当转向数字媒体时,我们发现两国针对错误信息和内容的监管发展反映了其传统媒体的经验。法国通过一项打击信息操纵的法律。该法律建立了快速的司法程序,对个人和组织(包括政府)对假新闻的投诉作出裁决,广播监管机构有权剥夺广播公司的执照。而德国新法律并没有赋予联邦政府发起和裁决投诉的新权力,而是将责任放在了平台上。当内容被举报时,由服务提供商自己来决定这些内容是否违法和删除。

美国的媒体监管

在国家监管方面,美国一直是其他民主国家中的异类。美国仍对集中的政治权力高度怀疑,并创造了政治制度来保护公民不受政府权力的影响,私营部门有更积极的作用。相比之下,在欧洲人们对私营部门更持怀疑态度,而政府更多地被视为公共利益的保护者,免受过度的私人权力侵害。这些想法体现在技术监管相关的各种领域中。例如,欧洲的监管机构近几十年来主要致力于保护消费者的隐私权不受私营企业的侵犯,也更愿意规范言论。相反在美国,隐私保护被嵌入到各种特定行业的法律和法规中,且更加依赖行业自我监管,这一直延续到数字时代。美国联邦通信委员会没有对互联网平台可以承载的内容种类制定正式规定。内容管理由平台负担,且并不用为托管内容承担私人责任。

由于俄罗斯对大选的介入、剑桥分析丑闻和极端观点,美国自我监管性质发生巨大变化。政客和平台都建议需要政府监管,Facebook和google调整算法,并开始就哪些内容是可接受的做出更政治性的决定。Facebook等公司的自我监管问题实际是其规模带来的合法性问题。如果消费者不喜欢某个传统报纸的报道,他们可以转到另一家印刷媒体。但在网络平台世界,由于规模经济效应,大型互联网平台已经发展到足以有效地构成公共广场的规模。Facebook行使类似政府的权力,尽管它是一家私营的、盈利的公司,且其主要目标不一定是为他所在的政治团体的公共利益服务,因此其监管并不合法。这不是一种新情况,在过去广播电视的鼎盛时期,民主国家曾面临过媒体垄断的问题。为了了解美国国家监管互联网的可能性,来看看传统媒体监管的历史。

传统媒体的监管、竞争和私有化

缺乏竞争是促使民主国家管制广播媒体的最初原因,因为无线电和电视的引进在有限的带宽下提供了大众传播的新渠道。美国确立了FCC为无线电和电视监管机构,但国家对内容的监管权一直存在争议。随着有线电视和互联网的发展,频谱稀缺逐渐消失,广播公司的寡头垄断地位让位于更多样化的媒体版图,激烈竞争使公共广播受重创。这种转变不仅仅是技术上的。80年代,亲市场的政治家(如里根和撒切尔)和经济学家相信自由市场会产生更公平的资源分配。原本需要监管的观点转变为:不受监管的媒体市场最好地服务于公共利益,国家监管是受政治驱动的。这场转变对反垄断也产生影响,一些保守派认为政府发起反垄断行动的理由应该更狭隘。FCC “Fairness Doctrine”的兴起和废除是这种转变最好的例子。

结论

民主国家政府在频谱稀缺的情况下,对监管传统媒体与对新闻自由的承诺之间进行了协调。互联网在出现时,承诺会像传统媒体一样多样化和竞争,然而它朝着50年代广播媒体的方向发展。Facebook、Google和Twitter,通过决定将某些内容优先于其他内容,对数亿人有很大影响力。由于有监督内容的权利和言论自由权,他们享有形同威权政府限制言论的能力,受到宪法的保护而不受美国政府的监管。现在问题是,网络平台近乎垄断的位置是否将他们置于和广播电视早期相似的位置?

有两种基本方法可以解决平台主导的问题。首先,接受这种主导是事实,并以传统广播的方式监管这些平台。这是欧洲迄今采取的措施之一。然而目前还不清楚什么样的监管会维护公众利益。由于互联网平台的全球服务范围,且各国政府在干预媒体的不同概念,也不清楚什么是适当合法的互联网监管方法。一些欧洲国家享有政治共识,使它们能支持那些符合公众利益报道的公共广播机构。在美国这样高度极化的国家,这几乎不可能,可接受话语的界限受到最高政治权威的挑战。第二种方式是提高互联网平台之间竞争的政策。但目前还不清楚替代的互联网媒体平台是否/如何能影响网上公民话语的质量和虚假信息发生率。

作者提供了三种反垄断补救方法:增加数据的可移植性,通过收购有潜在竞争力的初创企业来限制排他性行为,和将反垄断诉讼的证据转向结构性以减少诉讼时间。监管和反垄断是可以相互替代的,互联网内容审核可以通过两种方式结合来解决。这两种方法在实施中都面临巨大障碍,尤其是在近年来党派和极化达到新高度的美国。面对公众舆论和国家政策的转变,网络平台的行为是否会真正改变仍有待观察。


 
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